La procedura dell’amministrazione di sostegno

1. La competenza del giudice tutelare
Normalmente la procedura per l’amministrazione di sostegno inizia e si svolge avanti al giudice tutelare. Anche quando sia promossa nell’ultimo anno prima della maggiore età (art. 405, comma 2, cod. civ.), affinché l’amministratore operi a decorrere dal diciottesimo anno, il ricorso deve essere proposto al giudice tutelare e non al tribunale per i minorenni. Il giudice tutelare viene così rivitalizzato come sportello periferico della giustizia della persona, prossimo ai bisogni e facilmente accessibile.
La procedura si svolge davanti al giudice tutelare sia nella prima fase che porta all’istituzione dell’amministrazione, sia nella seconda fase della sua gestione. In ciò si differenzia dalla procedura di interdizione e inabilitazione, anch’essa bifasica, che nella prima fase fino alla sentenza di interdizione o inabilitazione si svolge avanti al tribunale ordinario o al tribunale per i minorenni e nella fase di gestione della tutela o curatela diventa competenza del giudice tutelare.
La procedura segue il rito definito di camera di consiglio, anche se recepisce alcune regole della procedura contenziosa dell’interdizione (art. 720-bis cod. proc. civ.).
La procedura è completamente gratuita, proprio perché rivolta a realizzare finalità dello Stato di protezione degli incapaci. Perciò gli atti e i provvedimenti non sono soggetti all’obbligo di registrazione (e dunque al pagamento della tassa di registro) e sono esenti dal contributo unificato richiesto per gli ordinari procedimenti civili (art. 46 bis, disp. att. cod. civ.). Chi vi ricorre deve pagare solo le spese per il rilascio di copia di atti e le spese richieste dall’ufficiale giudiziario per l’esecuzione delle notifiche.
2. I soggetti legittimati a proporre ricorso
Molti soggetti sono legittimati a proporre azioni formali per promuovere l’amministrazione di sostegno. Due vi sono obbligati quando sono a conoscenza di una situazione che lo impone, il pubblico ministero e i responsabili dei servizi sanitari e sociali; tre altri soggetti ne hanno facoltà, i parenti, i conviventi stabili e l’interessato.
Prevedendo una legittimazione concorrente del pubblico ministero e dei responsabili dei servizi sanitari e sociali il legislatore ha voluto che la protezione della persona priva in tutto o in parte di autonomia diventi effettiva. Si è inteso ovviare al fenomeno diffuso dell’inerzia del pubblico ministero relativamente alla promozione di interdizione e inabilitazione, aggiungendo quali titolati all’iniziativa per l’amministrazione di sostegno i servizi che hanno un compito istituzionale di protezione dei soggetti deboli, sono direttamente a conoscenza delle situazioni su cui intervenire e possono meglio farsene portatori.
Il pubblico ministero è legittimato a promuovere l’amministrazione di sostegno perché è la parte pubblica che interviene nella cause riguardanti la capacità delle persone (art. 70, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.). Il fatto che la persona impossibilitata a provvedere ai propri interessi “può” essere assistita da un amministratore di sostegno non attribuisce al pubblico ministero una mera facoltà di ricorso, dovendo egli attivarsi ogni volta che ne ravvisi le condizioni.
La legittimazione ad attivare l’amministrazione di sostegno dei responsabili dei servizi sanitari e sociali direttamente impegnati nella cura e assistenza della persona costituisce una novità in senso assoluto. Di norma i servizi sanitari e sociali hanno solo facoltà o doveri di segnalazione, di denuncia o di referto all’autorità giudiziaria. In questo caso invece i responsabili dei servizi sanitari e sociali, ove a conoscenza di fatti tali da rendere opportuna l’apertura del procedimento, sono tenuti a presentare ricorso direttamente al giudice tutelare ovvero, in alternativa, a procedere alla segnalazione al pubblico ministero (art. 406, comma 3, cod. civ.). I servizi non possono invece ricorrere per promuovere l’interdizione o l’inabilitazione.
Gli altri soggetti che possono presentare ricorso per l’amministrazione di sostegno sono i parenti entro il quarto grado (vi rientrano gli ascendenti, gli zii, i cugini primi), il coniuge, gli affini entro il secondo grado (il coniuge di un genitore o di un nonno, i cognati, i generi e le nuore). Ad essi si sono aggiunti i conviventi stabili del beneficiario, che possono meglio rendersi conto dei suoi bisogni.
Infine lo stesso interessato, anche se minore di età ma ultradiciassettenne, e anche se interdetto o inabilitato, può proporre ricorso per l’istituzione a suo favore di una amministrazione di sostegno. Il sostegno attraverso una amministrazione diventa così un diritto direttamente esigibile dal beneficiario.
Poiché la procedura ha natura di volontaria giurisdizione, le parti private (parenti e affini, coniuge, conviventi, soggetto beneficiario) possono presentare ricorso personalmente; in alternativa, senza esserne obbligate, esse possono farsi rappresentare e difendere da un avvocato e, se lo vogliono e ne ricorrono le condizioni, possono richiedere il patrocino a spese dello Stato. Anche i servizi possono depositare al giudice tutelare ricorso per l’amministrazione di sostegno in proprio, senza dovere essere assistiti da una difensore tecnico.
3. Il ricorso
Il ricorso per l’amministrazione di sostegno deve indicare, oltre che i dati del ricorrente, le generalità del beneficiario, la sua dimora abituale, le ragioni per cui si richiede la nomina dell’amministratore, il nominativo e il domicilio (se conosciuti) del coniuge, dei discendenti, degli ascendenti, dei fratelli e dei conviventi del beneficiario (art. 407, comma 1, cod. civ.).
Essenziale è una esaustiva elencazione delle ragioni per cui si chiede l’amministrazione di sostegno, al fine di individuare i bisogni della persona beneficiaria e i compiti di sostituzione e di assistenza che dovrebbero essere attribuiti all’amministratore. Il ricorso perciò deve illustrare brevemente le infermità o menomazioni della persona eventualmente con il corredo di una documentazione sanitaria, spiegare che per effetto di esse la persona non può provvedere in tutto o in parte ai propri interessi di cura e di buona amministrazione patrimoniale, indicare con chi la persona vive e quale è la sua situazione patrimoniale e reddituale, proporre le attività di sostituzione o di assistenza che potrebbero essere attribuite all’amministratore. Il ricorso non va riempito con altri formalismi, perché sarà poi il giudice tutelare a richiedere le informazioni e a disporre gli accertamenti.
Il ricorso presentato dai servizi sanitari o sociali potrebbe essere corredato da una relazione che racconti vicende personali e familiari, condizioni di salute, bisogni e desideri della persona interessata.
Il ricorso deve essere depositato nella cancelleria del giudice tutelare del luogo dove la persona interessata ha residenza o domicilio.
4. Il procedimento
Il procedimento per l’istituzione dell’amministrazione di sostegno segue alcune regole elementari (indicate dall’art. 407 cod. civ. e dall’art. 720 bis cod. proc. civ., che dispone l’applicazione, in quanto compatibili, delle disposizioni degli art. 712, 713, 716, 719 e 720 cod. proc. civ.).
Ricevuto il ricorso, il giudice tutelare fissa con decreto il giorno e l’ora dell’udienza in cui devono comparire avanti a lui il ricorrente, la persona proposta come beneficiaria dell’amministrazione e le persone indicate nel ricorso le cui informazioni ritenga utili (artt. 720 bis – 713, comma 1, cod. proc. civ.).
Il ricorso e il decreto che dispone la comparizione devono essere portati a conoscenza della persona interessata all’amministrazione, la quale può perciò contraddire e difendersi, e delle persone indicate nel decreto, e comunicati al pubblico ministero (artt. 720 bis – 713, comma 2, cod. proc. civ.). A tale fine essi devono essere notificati, a cura del ricorrente, a mezzo dell’ufficiale giudiziario. Alcuni ritengono però che, come avviene di norma nei procedimenti in camera di consiglio, essendo in gioco interessi pubblici caratterizzati da un’ampia possibilità di azione di ufficio, il ricorso e il decreto debbano essere notificati a cura della cancelleria, che procederà tramite ufficiali giudiziari. Come soluzione intermedia altri propongono che il ricorrente debba provvedere a fare notificare il ricorso e il decreto a mezzo di ufficiale giudiziario al solo beneficiario, mentre la cancelleria provvederebbe a convocare con biglietti di cancelleria gli altri soggetti. Non essendo ancora chiara la modalità, è opportuno che chi ricorre si informi presso ogni tribunale sul modo in cui in quell’ufficio si ritiene debbano effettuarsi le notifiche.
Il ricorso e il decreto dovrebbero essere notificati in busta chiusa, per non portare il loro contenuto a conoscere di terzi.
L’audizione personale della persona cui il procedimento si riferisce è obbligatoria (a meno che la persona sia irreperibile) e, ove occorra, il giudice tutelare deve recarsi nel luogo in cui si trova per sentirla (art. 407, comma 2, cod. civ.).
Prima ancora di questa audizione e in ogni momento, parallelamente a ciò che è disposto nella tutela degli interdetti e dei minori (art. 361 cod. civ.), il giudice tutelare può, anche di ufficio, se necessario, adottare i provvedimenti urgenti per la cura della persona interessata e l’amministrazione del suo patrimonio (art. 405, comma 4 cod. civ.). La sola presentazione del ricorso consente dunque che siano assunti subito i provvedimenti necessari urgenti di protezione di una persona non autonoma, ancora prima della sua audizione e precedentemente al decreto di nomina dell’amministratore.
5. Le informazioni e gli accertamenti
Allo scopo di raccogliere i dati utili per la decisione il giudice tutelare procede all’assunzione delle informazioni dal ricorrente, dai parenti e dai terzi citati e provvede, anche di ufficio, per lo svolgimento degli accertamenti di natura medica e gli altri mezzi istruttori ritenuti utili (art. 407, comma 3, cod. civ.). Si deve accertare quale sia la menomazione o infermità che pregiudica il soggetto interessato, quali effetti abbia sulla sua capacità di agire, quali siano le sue residue capacità attuali di agire e come limitarle nel minore modo possibile, quale forma di sostegno gli potrebbe essere utile, come amministrare il patrimonio.
Mentre nell’interdizione tradizionale il giudice doveva rivolgersi essenzialmente alla competenza psichiatrica, nell’amministrazione di sostegno è necessario soprattutto conoscere il contesto di vita, accertare le effettive disabilità sociali e le abilità residue o potenziali e definire quale progetto di integrazione sociale si deve sostenere e con quali atti attribuiti all’amministratore si può attuare tale sostegno. Occorre inoltre avere un quadro della situazione reddituale e patrimoniale del soggetto. A questo fine acquistano maggiore importanza le informazioni che pervengono dai parenti e dai servizi.
Fra gli accertamenti nei casi più complessi o controversi rientra anche la consulenza tecnica medica. Cambia però il quesito da porre, che nell’articolazione delle domande deve comprendere anche la disabilità e il livello di autonomia residua del beneficiario, gli atti in cui bisogna sostituirlo o è sufficiente assisterlo o che può compiere da solo. Occorre capire non tanto il grado di capacità di intendere e di volere ma ciò che la persona è in grado di fare.
6. L’istituzione dell’amministrazione di sostegno
All’esito della raccolta di queste informazioni il giudice tutelare, con decreto emanato entro sessanta giorni dal deposito del ricorso, istituisce l’amministrazione di sostegno e provvede alla nomina dell’amministratore (art. 405, comma 5, cod. civ.). Seguendo il modello delle tutele, il giudice tutelare può anche provvedere con due decreti separati, uno di istituzione dell’amministrazione e l’altro di nomina dell’amministratore.
a) La nomina dell’amministratore deve avvenire secondo alcuni criteri predeterminati dalla legge (art. 408, comma 1, cod. civ.).
Lo stesso interessato può avere designato l’amministratore in previsione della propria eventuale futura incapacità, designazione che può ogni momento revocare successivamente. Egli può avere designato l’amministratore anche nel ricorso con cui ha chiesto per sé l’amministrazione o può averne indicato il nome quando è stato sentito dal giudice tutelare. Che l’amministrato abbia come amministratore una persona di sua fiducia, da cui si senta accompagnato, è molto importante per il significato stesso della misura.
In mancanza di designazione, o disattendendola per gravi motivi, alla scelta dell’amministratore provvede il giudice tutelare. La nomina di una persona giusta è fondamentale. La scelta va fatta “con esclusivo riguardo alla cura e agli interessi della persona del beneficiario”, e quindi rivolta al soddisfacimento di bisogni che possono essere molto diversi ed esigere competenze a attitudini conseguenti.
La preferenza va di norma ai parenti e alla persona stabilmente convivente che per consuetudine di vita meglio possono svolgere le attività sostitutive di cura, privilegiando in questo modo la relazione affettiva, o alla persona indicata dal genitore superstite.
Possono essere amministratori anche altre persone idonee. Per individuarle e prepararle appare lodevole l’iniziativa di corsi di formazione di amministratori di sostegno, rivolti a volontari, fra i quali il giudice tutelare possa attingere delle persone preparate e disponibili. Una alternativa interessante potrebbe essere seguire le indicazioni della associazioni degli utenti dei servizi, che dovrebbero venire coinvolte.
Infine, può essere amministratore una delle persone giuridiche elencate nel titolo II del libro I cod. civ. (artt. 11-13 cod. civ.): scelta da riservare preferibilmente ai casi in cui l’attività sostituiva è di mera amministrazione di beni.
Per l’amministratore di sostegno valgono le cause di incapacità e dispensa previste per il tutore (art. 411, comma 1 cod. civ., che richiama gli artt. 350-353 cod. civ.).
b. Il decreto deve inoltre indicare la durata dell’incarico dell’amministratore, e quindi dell’amministrazione stessa, che può essere a tempo determinato o indeterminato.
c. Il decreto determina l’oggetto della amministrazione, con l’indicazione degli atti che l’amministratore può o deve compiere in nome e per conto del beneficiario, degli atti che il beneficiario compie solo con l’assistenza dell’amministratore di sostegno e dei limiti di spese che l’amministratore può sostenere con l’utilizzo del denaro di cui il beneficiario dispone.
Il giudice tutelare determina i contenuti dell’amministrazione in modo che corrispondano alle sue finalità di protezione, decidendo di ufficio a prescindere dalle richieste delle parti (art. 407, comma 4, cod. civ.). Egli può disporre che l’amministratore sostituisca o assista il beneficiario nel compimento di qualsiasi atto in cui potrebbe sostituirlo un tutore o assisterlo un curatore. Il solo limite è che non può arrivare a privare il beneficiario di ogni spazio di autonomia perché il beneficiario “può, in ogni caso, compiere gli atti necessari a soddisfare le esigenze della propria vita quotidiana” (art. 409, comma 2, cod. civ.).
Il giudice tutelare può anche allargare l’ambito di protezione disponendo che determinati effetti, limitazioni o decadenze, previsti da disposizioni di legge per l’interdetto o l’inabilitato, si estendano al beneficiario dell’amministrazione di sostegno, avuto riguardo all’interesse del medesimo e a quello tutelato dalle predette disposizioni (art. 411, comma 4, cod. civ.). Perciò anche nell’amministrazione di sostegno, quando il giudice tutelare lo dispone ritenendo che ne sia il caso, possono operare divieti, come quelli di contrarre matrimonio o di fare testamento.
La giurisprudenza e le scienze sociali dovranno definire correttamente le categorie di atti per cui l’autonomia del soggetto viene ridotta e/o sostituita, sufficientemente chiare per assicurare l’affidamento dei terzi che consultino il registro delle amministrazioni di sostegno su cui vengono trascritte.
d. Infine, il decreto deve prevedere la periodicità con cui l’amministratore di sostegno è tenuto a riferire al giudice circa l’attività svolta e circa le condizioni di vita personale e sociale del beneficiario. La periodicità della relazione perciò è determinata non dalla legge ma dal giudice tutelare in relazione all’oggetto e alla durata dell’amministrazione. L’amministratore non ha, come il tutore, l’obbligo di un rendiconto annuale, ma ha un obbligo di relazione, che può presentare oralmente o redigere per iscritto. Il contenuto della relazione è ridotto rispetto ad un rendiconto relativamente ai dati patrimoniali e reddituali (a meno che il giudice tutelare prescriva un rendiconto) ma si estende alle condizioni di vita personali e sociali.
7. La gestione
Nella gestione della amministrazione di sostegno successiva alla sua apertura si devono sottolineare alcuni punti.
L’amministratore di sostegno presta sempre giuramento (art, 411, comma 1, cod. civ., che richiama l’art. 349 cod. civ.) mentre non deve procedere all’inventario a meno che il decreto lo disponga (ex art. 411, comma 4, cod. civ.).
Il giudice tutelare segue la gestione attraverso le relazioni che gli pervengono con la periodicità determinata nel decreto istitutivo dell’amministrazione e in ogni momento può convocare l’amministratore di sostegno allo scopo di chiedere informazioni, chiarimenti e notizie sulla gestione dell’amministrazione di sostegno e di dare istruzioni inerenti agli interessi morali e materiali del beneficiario (art. 44, disp. att. cod. civ.).
Il provvedimento di istituzione dell’amministrazione di sostegno è flessibile nei suoi contenuti lungo il periodo temporale della sua applicazione. Il giudice tutelare ha dei poteri modificativi di integrare o modificare, in ogni momento e anche di ufficio, le decisioni assunte (artt. 407, comma 4; 411, comma 4, cod. civ.), fino a potere pervenire alla sostituzione dell’amministratore (art. 413, comma 1, cod. civ.) e, in determinate situazioni, al suo esonero, sospensione o rimozione (art. 411, comma 1 cod. civ., che rinvia agli artt. 383-384 cod. civ.). Ogni volta che il giudice tutelare modifica o integra le decisioni assunte, la persona cui il procedimento si riferisce deve essere necessariamente sentita.
Nell’amministrazione di sostegno è flessibile anche la durata, che inizialmente può essere a tempo determinato o indeterminato (art. 405, comma 5, cod. civ.). Nel primo caso il giudice tutelare può prorogare l’incarico all’amministratore con decreto motivato pronunciato anche di ufficio prima della scadenza del termine (art. 405, comma 6, cod. civ.); nel secondo caso in qualsiasi momento il giudice tutelare può disporre la cessazione dell’amministrazione quando essa si riveli inidonea a realizzare la piena tutela dell’interessato o si determinino altri presupposti per tale cessazione (art. 413, comma 1, cod. civ.).
8. Gli atti compiuti nel corso dell’amministrazione
Gli atti compiuti nel corso dell’amministrazione di sostegno riferibili al beneficiario hanno un regime diverso a seconda della loro natura.
Il beneficiario conserva la piena capacità di agire per gli atti non compresi nell’amministrazione (art. 409, comma 1 cod. civ.) e per gli atti necessari a soddisfare le esigenze della propria vita quotidiana (art. 409, comma 2 cod. civ.).
Per compiere validamente alcuni atti, oggetto dell’amministrazione, il beneficiario deve necessariamente essere assistito dall’amministratore di sostegno (art. 405, comma 6, n. 4 cod. civ.).
Ci sono poi altri atti, oggetto dell’amministrazione, che il beneficiario non può compiere e che in sua vece può compiere l’amministratore di sostegno quale rappresentante esclusivo (art. 405, comma 6, n. 3 cod. civ.).
Infine, per il compimento degli atti più potenzialmente pregiudizievoli per il patrimonio che siano compresi nell’amministrazione, e rientrino fra quelli elencati negli artt. 375 e 376 cod. civ., l’amministratore deve essere specificamente autorizzato dal giudice tutelare (art. 411, comma 1, cod. civ.). Se però l’amministrazione è stata istituita per quel fatto specifico (come riscuotere la pensione ogni mese, vendere un bene, ecc.), nel decreto di istituzione è già compresa l’autorizzazione per quell’atto.
Sono nulle le disposizioni patrimoniali del beneficiario dell’amministrazione a favore dell’amministratore, anche se fatte sotto nome di interposta persona (art, 411, comma 2, cod. civ.), ma sono valide le disposizioni testamentarie e le convenzioni fatte dall’amministrato a favore dell’amministratore che sia coniuge, parente entro il quarto grado o persona che sia stata chiamata alla funzione in quanto stabilmente convivente (art. 411, comma 3, cod. civ.).
9. I passaggi dall’interdizione o inabilitazione all’amministrazione di sostegno
Talvolta all’amministrazione di sostegno si giunge in parallelo con un procedimento di natura contenziosa relativo all’interdizione o inabilitazione.
a) Ciò si verifica anzitutto allorché, nel corso di un procedimento proposto avanti al tribunale ordinario per la dichiarazione di interdizione o inabilitazione, appare opportuno applicare all’interessato l’amministrazione di sostegno. In questo caso il giudice istruttore o il tribunale (a seconda della fase) di ufficio o a istanza di parte dispongono la trasmissione del procedimento al giudice tutelare e, con un decreto, possono anticipare i provvedimenti urgenti di amministrazione di sostegno di cui all’art. 405 cod. civ. (art. 418, ult. comma, cod. civ.).
Il pubblico ministero e le parti private, ove concordino che la protezione della persona interessata possa essere definita con l’amministrazione, rinunciano agli atti del giudizio di interdizione o inabilitazione e segue l’estinzione del processo (art. 306 cod. civ.). Qualora invece una delle parti insista per la pronuncia di interdizione o inabilitazione, il tribunale provvede con sentenza a respingere o accogliere la domanda originaria.
b) Invece nelle ipotesi in cui si voglia istituire l’amministrazione di sostegno per una persona già interdetta o inabilitata devono intervenire due procedure contemporanee: l’una di revoca dell’interdizione o inabilitazione avanti al tribunale; l’altra di nomina dell’amministratore di sostegno avanti al giudice tutelare. In questo caso il pubblico ministero, i soggetti legittimati e lo stesso interdetto o inabilitato propongono istanza al tribunale per la revoca dell’interdizione e dell’inabilitazione e, congiuntamente, ricorrono al giudice tutelare per l’istituzione dell’amministrazione di sostegno (art. 406, comma 2, cod. civ.). Va ricordato che l’interdetto non può chiedere al tribunale la sola revoca della propria interdizione ma la revoca congiuntamente con la richiesta al giudice tutelare di nomina di un amministratore di sostegno.
Quando infine sia promosso un procedimento di mera revoca dell’interdizione o dell’inabilitazione (art. 429, ult. comma, cod. civ.), nel corso del giudizio il tribunale può, su istanza di parte o d’ufficio, disporre la trasmissione degli atti al giudice tutelare ove ritenga opportuno che successivamente alla revoca di interdizione o amministrazione il soggetto sia assistito da un amministratore di sostegno.
Per dare continuità alla protezione della persona priva di autonomia e evitare sovrapposizioni di istituti diversi, il decreto con cui il giudice tutelare istituisce l’amministrazione di sostegno diventa esecutivo solo dalla pubblicazione della sentenza di revoca dell’interdizione o dell’inabilitazione (art. 405, comma 3, cod. civ.).
9. La pubblicità
Al fine di assicurare la correttezza delle relazioni con i terzi l’amministrazione di sostegno è soggetta ad un regime di pubblicità: la sua apertura e chiusura sono annotate in margine dell’atto di nascita del beneficiario; i decreti di apertura, di modifica e di chiusura sono iscritti in un apposito registro costituito presso il tribunale (art. 405, commi 7 e 8, cod. civ.).
Il terzo, che dall’atto di nascita ha notizia dell’esistenza di una amministrazione, può quando ne abbia interesse conoscere dal registro costituito presso il tribunale quali atti il beneficiario dell’amministrazione può compiere da solo, in quali atti egli deve essere assistito, quali atti devono essere svolti dall’amministratore di sostegno.